«Гоголевские «Мертвые души» применимы и к тому, что было во время коммунизма, и сейчас»

Разрыв между вдохновляющими речами президента Медведева и фактическим положением дел многих разочаровывает. Но претворение обещаний правительства в реальность – то, что в Британии называют delivery, – занимает не только нашу страну.

В парламентской кампании 1997 г. лидеру лейбористов Тони Блэру пришлось дать немало предвыборных обещаний, например – взяться за приходящую в упадок систему здравоохранения и образования. Чтобы воплотить эти обещания в жизнь, Блэр нанял профессора Лондонского университета Майкла Барбера, специалиста в области государственной системы образования.

Сейчас Барбер, за заслуги перед страной получивший титул сэра, работает в McKinsey и преподает. На прошлой неделе он приехал читать курс лекций студентам ГУ-ВШЭ, где рассказывает о трех парадигмах реформы госсектора: командно-административной, делегирующей и квазирыночной.

В интервью Slon.ru Барбер объяснил, почему британское здравоохранение так долго оставалось нереформированным, как врачи увиливали от новых требований правительства, что надо было делать после Беслана, и почему так долговечен диагноз, поставленный Гоголем в «Мертвых душах».

ДА ЛАДНО, ВСЕ РАВНО ПОМОГЛИ

– Почему неэффективные системы управления выживают и в западных странах, хотя демократическая практика должна была бы их вытеснить?

– Потому что почти всю вторую половину XX века в демократиях типа Британии люди были счастливы вообще иметь хоть какую-то систему образования, хоть какую-то систему здравоохранения. Пусть им даже приходилось долго ждать в очередях, прежде чем попасть к доктору, но они думали: «Да ладно, мне все равно помогли». Ожидания были очень низкими из-за опыта неравенства и плохих условий для бедных слоев в первой половине века.

Но с 1990-х годов люди больше не готовы платить больше налогов за ненадлежащее качество услуг. Началось все, возможно, в конце 1970-х с поправки в конституцию Калифорнии, ограничившей под общественным давлением налог на имущество. Когда люди стали говорить, что не хотят столько платить за некачественные услуги, тогда государство стало думать, как обеспечить качество.

Свою роль сыграла и глобализация. В Германии думали, что их система образования – лучшая в мире примерно до начала 2000-х, когда стало ясно, что это не так: с открытием рынков и более высокой мобильностью наступил острейший кризис. На обложке журнала Spiegel стояла фраза: «Наши студенты тупые?» Разумеется, они не были тупыми, но люди были в отчаянии: до этого они были уверены, что все хорошо.

– Есть ли связь между популярностью правящей партии и тем, насколько люди довольны качеством госуслуг? Например, шансы лейбористов на предстоящих выборах не очень высоки. Не означает ли это, что эффективность проведенных реформ также преувеличена?

– Я не хотел бы говорить о предстоящих выборах. Но вообще связь между успешностью партии и эффективностью политики имеет много аспектов: способность проводить последовательную политику, насколько им доверяют люди, насколько сильна оппозиция и, разумеется, насколько эффективен сектор госуслуг. В текущей ситуации – конкретно, последних полутора лет из-за экономического кризиса по всему миру – партии и правительства под большим давлением. Даже в США, где президент у власти менее года, его уже сильно критикуют из-за того, что он еще не разрешил американских экономических проблем.

Но при этом нет никакого сомнения, что качество госуслуг существенно выросло. Разумеется, когда оглядываешься, ты думаешь, что мог бы сделать больше или лучше. Но Национальная служба здравоохранения (NHS) полностью изменилась, и сейчас она пользуется наибольшей поддержкой с момента создания в 1948 году. За все 60 лет своего существования она никогда не была такой популярной, и неважно, теряет ли популярность правящая партия. Образовательная система так же стала существенно лучше, хотя здесь еще много что предстоит сделать. Уровень преступности – самый низкий с 1981 г., то есть с того момента, как стал использоваться применяемый сегодня тип статистики.

Эти результаты вовсе не обязательно трансформируются в голоса за правящую партию, все гораздо сложнее. Но, тем не менее, я не сомневаюсь, что достигнутое – во многом результат действий первой администрации Блэра, подкрепленный действиями администраций Мейджора и Тэтчер. Хороший показатель успеха – то, что консервативная оппозиция не предлагает отменить ничего из того, что было сделано при Блэре, ни в образовании, ни в здравоохранении.

ГАРАНТИЙ НЕТ

– Вы утверждаете, что там, где качество госуслуг низкое, лучше руководить напрямую – командно-административным методом.

– В моей парадигме, командно-административный метод если и должен внедряться, то на весьма ограниченный срок, как временная мера. Кроме того, я говорю о госуслугах в развитых демократиях с открытым правительством и свободой слова. И надо помнить, что командно-административный подход может вас привести от чудовищного до сносного уровня, но к высокому уровню он вас не приведет. Вы не можете насадить качество приказом, вы должны спустить инициативу с поводка, то есть создать такие условия, чтобы те, кто на передней линии, сами хотели внедрять реформы.

В парадигме, которую я назвал «Делегирование и прозрачность» (Devolution and transparency), я много говорил о том, чтобы передавать власть, передавать ответственность. По этому пути мы пошли, переделывая школьную систему и систему здравоохранения в Британии.

– Вот у нас как будто на ограниченный срок отменили выборы губернаторов. Вы говорите, что это ошибка. Нет ли здесь противоречия?

– Я просто не видел логической связи: после Беслана отменять выборы губернаторов. Кроме того, я имел в виду, что прямое управление необходимо, если действительно мы видим серьезный провал: не просто не очень хорошая система образования, а реально чудовищная. Такая же логика действует и в бизнесе: если бизнес проваливается, то надо выправлять вручную. И мне казалось правильным после бесланской трагедии назначать супервайзера по Северному Кавказу. Но почему после Беслана надо вводить прямое управление на Дальнем Востоке, к примеру, – совсем непонятно.

– Могут ли быть гарантии, что если даже реформы внедрить правильно, они проживут дольше, чем правительство?

– Гарантии никакой нет. В британской политике единственный способ гарантировать продолжение реформы – это настолько ее хорошо делать, чтобы оппозиция, придя к власти, приняла бы твои решения. До прихода Блэра консерваторы в лице Маргарет Тэтчер провели огромную реформу профсоюзов и рынка труда в целом. В течение 1980-х лейбористы были против этой реформы, но когда Блэр пришел к власти, он ее принял – с минимальными изменениями.

У Маргарет Тэтчер, когда она затевала эту реформу, не было ни малейшей гарантии, что ее партия выиграет выборы четыре раза подряд (что сослужило ей хорошую службу в деле реформ). Но оппозиция, придя к власти, заняла ее позицию, и это стало постоянной частью системы. Точно так же, когда выбрали Блэра, мы составили список того, что надо сделать в области здравоохранения, и сделали это настолько хорошо, что консервативная оппозиция сейчас признала эти наши подходы. Но гарантии нет. Всегда есть риск, что те, кто придут вслед за тобой, все повернут вспять.

ПРАВИЛО 48 ЧАСОВ

– Вы пишете, что важно выбирать четкие цели и показатели успеха. Как?

– Важно, чтобы было ясное понимание, что такое успех в каждом конкретном случае. Мы в Британии предпочли использовать количественные показатели, но это отнюдь не всегда возможно. Например, успехом на Ближнем Востоке может быть такое положение: «Израиль и Палестина при поддержке влиятельных региональных государств согласятся на решение «варианта двух государств» (two-state solution). Это четкое определение успеха, мы можем в таком случае определить, есть ли у нас прогресс или нет. Но не является определением успеха фраза вроде «долговременный мир на Ближнем Востоке».

Если ваши цели будут слишком легко достижимы (некоторые правительства так делают), то вам некоторое время удастся выглядеть замечательными и успешными, но на деле вы ничего не поменяете. Если вы их сделаете слишком сложными, то начнете проигрывать политически. Когда я отчитывался в том, каких целей мы достигли, некоторые парламентарии меня спрашивали: «Как же так, вы не смогли достичь некоторых из поставленных целей». Я ответил: «Если бы мы достигли всего намеченного, вы бы сказали, что мы специально поставили легкие цели, чтобы заработать политические очки».

Кроме того, некоторые показатели могут побуждать людей к неверному поведению. До реформы здравоохранения людям приходилось ждать от недели до 10 дней, прежде чем они попадали по записи к своему лечащему врачу, что порождало все больше недовольства. Мы задали индикатор: никто не должен ждать более 48 часов с момента записи до момента приема. Были такие участковые врачи, которые, чтобы выдержать показатель в 48 часов, говорили пациентам: принять мы вас можем через неделю, в среду, но звоните записываться во вторник. И тогда «правило 48 часов» будет соблюдено. Кроме того, после введения этого правила и те, у которых была минутная процедура вроде прививки, тоже были вынуждены ждать 48 часов. Все это стало еще больше раздражать людей.

– Так как же надо было правильно сделать?

– Какие бы вы ни выбрали показатели, всегда найдутся люди, которые будут играть с вами в игры. И часто при попытке предугадать проблему решения не находится. Мы спрашивали у представителей полиции: а вот что будет с этим показателем преступности, если перебросим часть сил сюда? То, что нам отвечали, часто не соответствовало действительности.

Так что мнение исполнителей надо перепроверять. В рамках реформы образования меня убеждали, что переброс части часов на математику и английский в начальной школе приведет к тому, что уровень знаний по естествознанию у школьников упадет. Выяснилось, что улучшение знаний в математике и английском приводит к улучшению знаний естественных наук, – детям легче учиться.

Но в основе всего лежит моральный фактор: зачем, собственно, вы всем этим занимаетесь? Я ставлю в качестве цели показатель, «чтобы 80% 11-летних школьников получили как минимум 4 на национальных экзаменах по английскому к 2002 г.» Это очень конкретная цель, но что я на самом деле хочу – чтобы дети могли хорошо читать и писать. Для учителя не служит мотивацией мысль: «Я сейчас выполню показатели, которых от меня хочет правительство». Его мотивирует идея, что дети в классе будут грамотными людьми и проживут более полноценную жизнь.

«МЕРТВЫЕ ДУШИ» КАК ТЕРМОМЕТР

– Как будут развиваться госуслуги в ближайшие годы? Будут ли они двигаться в сторону квазирынков, как вы предполагали?

– Очень сложно предсказывать теперь, за последние год-два многое изменилось. Если бы вы меня спросили еще пару лет назад, я бы сказал: да, квазирынки будут занимать все большую долю в секторе госуслуг. Но квазирынки – они потому и квази, что государство хочет внутри них защищать равенство. Так, либерализуя рынок услуг здравоохранения, государство стремится к тому, чтобы доступ туда был открыт всем, а цена контролировалась.

В кризисное время эта тенденция переломилась: даже самые ярые сторонники свободного рынка увидели, что без вмешательства государства, в том числе и финансового, например, не может устоять банковская система. Но несмотря на это, квазирынки будут наступать и дальше, мир будет переходить от командно-административного подхода к квазирыночному.

– Приведите примеры наиболее успешных реформ в области госуслуг.

– Один из ярчайших примеров – реформа полицейского управления Нью-Йорка, развернувшаяся с 1993 года. Криминал до нее был вне всякого контроля, а теперь он полностью обуздан. Также отличный пример – образовательная реформа в Онтарио, а также совершенно по-другому проведенная, но от этого не менее эффективная реформа образования в Сингапуре. Еще в 1965 г. там был впечатляющий уровень неграмотности. Теперь же в международных рейтингах по знанию английского языка среди школьников они показывают результаты лучше, чем Австралия и Новая Зеландия.

– Как реформировать этот сектор в странах с переходной экономикой вроде России?

– Чтобы что-то поменялось в странах с переходной экономикой, надо менять ожидания от правительства, увеличивать прозрачность управления, реформировать бюрократическую систему и бороться с коррупцией. Российская экономика находится в переходной стадии, но при этом общее отношение к власти, ожидания населения от правительства удивительно стабильны за последние десятки лет. Это можно видеть по тому, что гоголевские «Мертвые души» применимы и к тому, что было во время коммунизма, и сейчас.

Такая стабильность нормальна для любой страны: фундаментальные основы, культурные отношения, нормы – очень долговременные, поменять их очень сложно. Но при этом в каком-то смысле переходные экономики находятся в преимущественном положении: они могут реформироваться без оглядки на прошлое.

– Что вы считаете удачными примерами такой перестройки?

– Сингапур. Еще более яркий пример – Корея. В 1960 г. их ВВП был равен ВВП Афганистана и Ганы. Проблемы таких стран, как Россия, Бразилия и Индия,– в их размере, как географически, так и с точки зрения населения. Если нужны примеры успешных реформ на таком масштабе – это провинция Керала в Индии. Им удалось поднять почти до 100% уровень грамотности населения.

– Что было сделано неправильно в России, с точки зрения реформ госсектора?

– Это во многом связано с тем, как была проведена приватизация. В этом изрядно виновато международное сообщество, его перекошенный подход. Реформы такого масштаба очень и очень сложно провести без отлаженной системы финансового и бухгалтерского учета, без качественной банковской системы. Что касается реформ последних десяти лет, то в эти «тучные» годы было сделано не все возможное для диверсификации экономики. У вас очень образованное население, и гораздо больше можно было бы сделать, чтобы вовлечь людей в экономику, мотивировать их заниматься малым бизнесом.